此时需要宪法发挥其稳预期功能，为预防型法治提供变量中的恒量。

如果是地方性法规作为设定规范的，可以明确由同级人民政府的地方政府规章予以具体规定，这样就能明确有关规定的范围，进而确定有关规定所指向的数量、标准等。因此，在现代行政国家，行政许可条件设定的确定性规则并非是绝对、僵化、无任何裁量空间的确定性，而是追求一种在立法时尽可能的确定性，条件要尽可能具体，尽可能不要给具体审查的机关以更多的自由裁量权。

（一）空白授权的模糊泛化我国《立法法》第6条第2款对法律明确性进行了专门规定：法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。同样在网约车领域，《412号令》授权国务院主管部门对罗列的许可事项规定许可条件，而交通运输部等部门制定的部门规章《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相关条款又授权城市人民政府规定其他许可条件，进而引发合法性争议，国务院决定—部门规章—地方政府规章（地方政府规范性文件）线性化授权的规范结构也凸显了《行政许可法》的实施困境。申言之，通过体系解释的方法，《行政许可法》第18条所确立的行政许可设定确定性义务主要针对的就是行政许可条件的设定，没有行政许可条件的确定就没有行政许可设定的确定，第18条的立法目的也会落空。但在现实中，我国行政机关还有很大的自主空间，行政活动距离法律保留的要求还较为遥远。二是有的设定规范虽对行政许可条件、程序、期限作了规定，但多是原则性规定、内容不确定的概念，行政许可申请人是否符合法定许可条件往往演变成为是否符合行政机关制定的许可条件。

但是，法律规则的应然立法要求并非对应其实然立法状态。行政许可与行政监管的脱节是我国行政执法面临的主要问题，也影响着政府治理的效能与效果。对政府特权的承认意味着对由政府所代表和维护的社会公共利益的承认，政府享有一定特权是维护社会共同利益必不可少的手段。

(四)根据市场需求，调整企业的经营方向，并按照国家有关规定办理变更登记手续。如果是协议以外的行政机关，它依据法律对协议中的有关行为和内容进行监管，这并不是它的协议权利，而是协议以外法定职责的体现。协议签订之后，双方当事人都必须按约履行。1983年，法国行政法院在公共运输联盟案中确立了行政主体具有单方变更解除协议的权力后，逐渐发展出了一套成熟的行政优益权理论。

行政机关在行政协议中不具有法律规定或合同约定以外的特权。如果在法律规定以外，合同双方当事人约定了行政机关的某些特别权益，那应当视作平等的合同权益，而不是单方的优益权。

为避免或消除公共福利遭受严重不利，行政机关也可作出解约通知。(16)当然严格地说，单方提前收回合同标的，本身就是属于单方变更和解除合同的一种形态。这是说，如果可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关就有单方变更合同的权力。第26条同时规定：承租方的义务：(一)履行国家规定的厂长职责。

英国学者指出：在一个混合式行政的时代，一个对公权力和私权利的创造性相互作用及其依赖的时代，合同乃行政法的核心。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。不少学者将行政机关在行政协议中的优益权描述为处于优越地位的单方处置权，这一前提本身就是一个错误。⑩从德国《联邦行政程序法》规范看，行政机关在公法合同中确实存在一定的优益权，主要表现为单方的变更权或解除权。

如果行政主体不便以平等的身份实施行政任务，必须以单方强制方式落实行政目标，那就不该选择行政协议的方式，而应当采取行政命令、行政处罚、行政强制或其他行政手段。这些优益权主要表现为四项权力：(1)监督、指导权(contrle)。

其次必须说明，如果作为合同一方当事人的行政机关在行政协议中存在优益权，那么它就必须基于法律的特别规定或者合同的特别约定而产生。只是要注意的是，如果作为监管方的行政机关同时作为协议当事人，并且又将监管内容写进了协议，那就应当作为协议中的权利与义务对待，不应当作为优益权对待。

(12)我国对行政优益权的承认，主要源于公共利益优于个人利益的思想，即当私人利益与公共利益发生冲突时，个人利益应无条件地服从于公共利益。⑦参见李颖轶：《论法国行政合同优益权的成因》，载《复旦学报(社会科学版)》2015年第6期，第157页。(三)收取承租方按照合同规定交付的租金。《民法典》第563条规定的情形既是行政机关解约的法定事由，同样也是相对人解约的法定事由。(17)参见王利明：《论行政协议的范围——兼评〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉第1条、第2条》，载《环球法律评论》2020年第1期，第5-22页。如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(2020年)第17条第2款规定：未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

在意思表示上，是行政主体与行政相对人协商订立的双方真实意思一致的结果。⑧除了法国，德国也是承认行政协议中行政优益权的国家。

总之，行政机关在行政协议中不具有抽象的、普遍的、无条件的优益权。如果说行政机关在行政协议中具有行政优益权的话，那也仅仅是指在我国的法律制度背景下，由于行政机关对行政协议没有起诉权和诉讼中的反诉权，所以当它遇到法定事由可以变更或解除合同，双方协商不成时，只能先行作出行政决定(变更协议的决定或解除协议的决定等)，但也不是最终决定权，它必须接受严格的行政审查(行政复议)和司法审查(行政诉讼)。

行政优益权实为行政机关在合同法的框架之外作出的单方处置权。不少学者据此解释为：只要行政机关认为可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，就可单方不履行协议，或者变更和解除协议。

德国《联邦行政程序法》⑨独设第4章共9个条文专门规定了公法合同(verwaltungsvertray)制度。这种误解在客观上为本已存在的地方政府任意违约、毁约行为提供了合法依据，助长了本已存在的行政违法现象，势必成为法治政府建设的拦路虎。行政机关的行政优益权，表现为处于单方优势地位的行政机关享有单方特权，它主要存在于行政命令、行政处罚、行政强制、行政征收和征用等强制性行政行为领域，这些恰恰不是，也不应当是行政协议的主要特征。(15)何彤文、刘慧娟：《行政优益权行使的合法性审查》，载《人民司法》2015年第22期，第92页。

因此，公共机关与私人的行为具有不同的性质和目的，需要给予不同的法律对待。如有民法学专家指出，如果将这些本属于民事合同的合同关系均纳入行政协议的范畴，并承认政府在这些协议中享有行政优益权(如单方定价权、单方变更合同的权利、监督权及惩罚权等)，将导致合同能否有效及能否履行等完全取决于政府的意愿，显然难以保障相对人的合法权益。

⑨德国《联邦行政程序法》，1976年5月25日通过，1977年1月1日起生效。对行政机关在行政协议中的优益权的过度提拔和不完整、不准确的表达，以行政协议中的行政性压制合同性，对于中国法治政府的建设和推进是不利的。

大多学者认为，行政优益权理论肇始于法国，并和其行政合同不可分离。行政协议中的优益权只存在于法律规定和合同约定的框架之内。

行政机关不具有法律规定和合同约定以外的优益权。该法第60条规定：(1)确定合同内容所依据的关系，如在合同成立后作出显著变更，以致遵守原合同对当事人一方不合理的，该当事人可要求将合同内容作出符合变更关系的调整，或不能调整或对合同当事人一方不合理的，作出解除合同通知。(19)杨科雄、郭雪：《行政协议法律制度的理论与实践》，中国法制出版社2021年版，第75页。(25)国家按照征收征用程序处置行政协议标的物，这不是行政协议中行政优益权的体现，而是国家征收征用的法律效果。

(二)监督租赁企业的财产不受损害。《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》(1990年)第23-24条(23)规定了出租方的权利与义务，第25-26条(24)同时规定了承租方的权利与义务，作为出租方的行政机关与作为承租方的个人，它们之间的权利与义务是平等的，行政机关并没有处于只有权力而没有义务的地位。

《土地管理法》(2019年)第58条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的……依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。行政协议是现代行政引进私法手段的结果，是公法与私法的混血儿，所以处于公法与私法的交汇点。

现代法治不允许行政机关在行政协议中以优益权对抗行政协议作为合同的本性。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。